Анкета от банка с вопросом, не относится ли клиент к публичным должностным лицам, вызывает у многих одну и ту же растерянность: неясно, что именно спрашивают и кто вообще подпадает под эту категорию. Путаницу усиливает то, что закон обобщающим термином почти не пользуется: 115-ФЗ развёрнуто описывает три категории лиц и лишь однажды — в статье 7.1 — определяет для них общее понятие, а привычная аббревиатура ПДЛ взята из перевода международного стандарта.
Это не только вопрос клиента, которому пришла анкета: для самих организаций, обязанных выявлять таких лиц по 115-ФЗ, точная классификация определяет, какие меры применять и в каком объёме.
Дальше — что на самом деле означает статус ПДЛ, чем он отличается от PEP и почему «политически значимое лицо» не юридический термин, какие требования закон предъявляет к разным категориям таких лиц и что делать, если проверка клиента показала совпадение.
Кто считается публичным должностным лицом
Международный стандарт по противодействию отмыванию доходов — Рекомендации FATF — описывает публичное должностное лицо через одну характеристику: значимость публичных функций, а не сам факт работы в государственном органе.
Определение FATF и что значит «значимые публичные функции»
Определение дано в Общем словаре Рекомендаций FATF — русский перевод подготовлен МУМЦФМ и является неофициальным; дальше по статье все прямые цитаты стандарта приводятся по этому переводу.
Иностранные ПДЛ — «лица, которым доверены или были доверены значительные публичные функции другой страной, например, главы государств или правительств, видные политики, старшие правительственные, судебные или военные сотрудники, старшие руководители государственных корпораций, видные деятели политических партий». Национальные ПДЛ определяются так же, но применительно к функциям внутри страны. Лица, которым доверены важные функции международной организацией, относятся к членам старшего руководства — директорам, заместителям директоров и членам правления или эквивалентным должностям.
Исторически обязательные требования к иностранным ПДЛ FATF ввела в июне 2003 года, а в феврале 2012 года распространила их на национальных ПДЛ и ПДЛ международных организаций — в соответствии со статьёй 52 Конвенции ООН против коррупции.
Почему не каждый чиновник попадает в эту категорию
Определение прямо ограничено по масштабу должности. Общий словарь Рекомендаций FATF завершает его оговоркой: «Определение ПДЛ не распространяется на руководителей среднего звена или лиц, занимающих более низкие позиции в указанных категориях». Критерий — не сам факт работы в государственном органе, а значимость публичных функций: рядовой сотрудник ведомства или региональный специалист под категорию, как правило, не подпадает.
ПДЛ, PEP, политически значимое лицо: что из этого термин закона
Статья 7.3 115-ФЗ описывает три категории лиц развёрнуто, без обобщающего термина, и аббревиатуры «ПДЛ» в ней нет. Но само выражение «публичные должностные лица» в законе всё же есть — в статье 7.1, которая адресована адвокатам, нотариусам, аудиторам, лицам, оказывающим юридические и бухгалтерские услуги, и ряду других «иных лиц». Там, в пункте 7, закон прямо говорит: под публичными должностными лицами, указанными в пункте 1 этой статьи, понимаются лица, перечисленные в подпункте 1 пункта 1 статьи 7.3, — то есть все три категории сразу. Отдельного определения в статье 3 «Основные понятия» закон не даёт. А вот сокращение «ПДЛ» — из русского перевода Рекомендаций FATF, где так называется сама Рекомендация 12 и там же вводится аббревиатура. PEP (Politically Exposed Person) — тот же смысл на английском, термин самого стандарта.
В 115-ФЗ и в используемом в статье русском переводе Рекомендаций FATF термин «политически значимое лицо» не используется. Отраслевые сокращения ИПДЛ (иностранное публичное должностное лицо), РПДЛ, ДЛПМО (должностное лицо публичной международной организации) в законе тоже не фигурируют — это сокращения для удобства, пригодные только с расшифровкой при первом употреблении.
Кто относится к публичным должностным лицам: три категории по 115-ФЗ и три режима
Статья 7.3 115-ФЗ описывает три категории лиц. Обязанность их выявлять распространяется на все три одинаково, а дальше требования расходятся — и это главное, что обычно упускают.
| Категория | Кто относится | Как определяется | Особенности проверки |
|---|---|---|---|
| Иностранные публичные должностные лица | главы государств и правительств, видные политики, старшие правительственные, судебные и военные сотрудники, старшие руководители государственных корпораций других стран | принадлежность определяется в соответствии с рекомендациями FATF | полный набор требований: письменное решение о приёме на обслуживание, определение источников средств, регулярное обновление сведений, повышенное внимание к операциям |
| Должностные лица публичных международных организаций | члены старшего руководства международных организаций — директора, заместители директоров, члены правления или эквивалентные должности | принадлежность определяется в соответствии с рекомендациями FATF | требования применяются только при присвоенной клиенту высокой степени риска |
| Лица на российских должностях, перечисленных в статье 7.3 | государственные должности РФ; должности членов Совета директоров Банка России; должности федеральной государственной службы, назначение и освобождение по которым осуществляет Президент или Правительство РФ; должности в Банке России, государственных корпорациях и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, — включённые в перечни должностей, которые определяет Президент РФ | единого перечня для всей категории нет: государственные должности РФ — по сводному перечню указа Президента; члены Совета директоров Банка России — по сведениям на сайте Банка России; остальные группы организация определяет сама по действующему законодательству | требования применяются только при присвоенной клиенту высокой степени риска |
Как это выглядит на конкретных примерах:
| Пример | Категория | Комментарий |
|---|---|---|
| Министр иностранного государства | иностранное публичное должностное лицо | меры применяются безусловно, без условия о высокой степени риска |
| Директор, заместитель директора или член правления международной организации | должностное лицо публичной международной организации | меры — при присвоении высокой степени риска |
| Депутат Государственной Думы | российская категория, должность прямо названа в сводном перечне государственных должностей | меры — при присвоении высокой степени риска |
Обратное правило не работает: вывод о том, что конкретный служащий не относится к публичным должностным лицам, нельзя сделать по одному лишь уровню его должности. Определение FATF действительно исключает руководителей среднего звена и лиц на более низких позициях, но для российской категории решающим критерием служит присутствие должности в соответствующем перечне, безотносительно к уровню позиции.
Отдельный случай — депутаты регионального и муниципального уровня. Одного депутатского мандата регионального или муниципального уровня для статьи 7.3 недостаточно: такой депутат замещает государственную должность субъекта Российской Федерации или муниципальную должность, а статья говорит о государственных должностях Российской Федерации.
Подход FATF при этом шире — там прямо сказано, что значимые публичные функции встречаются и на региональном, и на муниципальном уровне. Но на состав категорий статьи 7.3 это не влияет: к рекомендациям FATF закон отсылает только для иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций, а российская категория определяется перечнями должностей.
Что организация действительно может — учесть такой статус при оценке риска клиента по своим правилам внутреннего контроля. И отдельно: если тот же человек одновременно занимает должность, которая входит в президентский перечень, он попадает в категорию — но уже по этой должности, а не по мандату.
Иностранные публичные должностные лица: полный набор требований
Для этой категории закон формулирует требования прямо и безусловно. Принимать на обслуживание иностранных публичных должностных лиц можно только на основании письменного решения руководителя организации, его заместителя либо руководителя обособленного подразделения с делегированными полномочиями. Организация обязана принимать обоснованные и доступные меры по определению источников происхождения денежных средств или иного имущества таких лиц, на регулярной основе обновлять сведения о них и уделять повышенное внимание операциям, которые они совершают сами или от их имени.
Должностные лица международных организаций и российские должностные лица: только при высокой степени риска
Для двух других категорий эти же требования не действуют по умолчанию. Пункт 3 статьи 7.3 формулирует условие дословно: «В случае, если финансовым операциям клиента — должностного лица публичной международной организации либо лица, замещающего (занимающего) государственную должность Российской Федерации… организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, присвоена высокая степень (уровень) риска совершения подозрительных операций, к финансовым операциям такого клиента применяются требования, установленные подпунктами 2–5 пункта 1 настоящей статьи».
Отсюда следует, что связь между статусом ПДЛ и уровнем риска работает не так, как обычно думают: не статус делает клиента высокорисковым, а присвоенная организацией высокая степень риска включает для двух этих категорий полный набор требований. Присвоение степени риска — отдельная обязанность по статье 7 и вопрос правил внутреннего контроля конкретной организации.
Как определяется принадлежность и откуда берутся перечни должностей
Пункт 4 статьи 7.3 устанавливает: «Принадлежность лица к категории иностранных публичных должностных лиц или должностных лиц публичных международных организаций определяется в соответствии с рекомендациями Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ)».
Российскую категорию пункт 4 не упоминает: для неё статья 7.3 устанавливает собственный круг должностей, и устроен он неоднородно. Государственные должности Российской Федерации перечислены в сводном перечне, утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2024 года № 974 «О государственных должностях Российской Федерации», — для этой группы перечень исчерпывающий. Но указ принят не для целей 115-ФЗ и весь круг лиц из статьи 7.3 не покрывает: членов Совета директоров Банка России в сводном перечне нет вовсе — есть только Председатель Банка России, — и именно поэтому закон называет их отдельной группой. Сведения о них публикуются на официальном сайте Банка России.
Остальные группы — должности федеральной государственной службы, назначение и освобождение по которым осуществляет Президент или Правительство, и должности в Банке России, государственных корпорациях и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, — организация определяет сама. Росфинмониторинг в методических рекомендациях — они направлены информационным письмом от 12 декабря 2017 года № 53 — отмечает, что субъекты первичного финансового мониторинга самостоятельно мониторят действующее законодательство, чтобы определить круг таких должностей. Это самостоятельное определение круга должностей, не сверка с готовым списком: решающим здесь служит критерий нормы или присутствие в соответствующем перечне — место работы человека само по себе значения не имеет. Поэтому в анкете и спрашивают напрямую, занимает ли клиент должность из этого круга.
Из этого правила есть узкое исключение. Кредитные организации и филиалы иностранных банков не применяют требования пункта 1 статьи 7.3 при обмене наличной валюты физическим лицом на сумму до 40 000 рублей и при переводе по поручению физического лица без открытия счёта на сумму до 15 000 рублей (или эквивалент в валюте). Исключение не работает, если у сотрудников возникают подозрения, что операция совершается в целях отмывания доходов или финансирования терроризма. На остальные организации, подпадающие под 115-ФЗ, это послабление не распространяется. Подробнее о том, кого вообще касается 115-ФЗ и какие организации обязаны выявлять таких клиентов, — в статье «Финмониторинг и ПОД/ФТ простыми словами».
Попадают ли под проверку родственники
Перечень родственников, которых закон упоминает вместе с иностранным ПДЛ, закрытый и дан дословно: «их супругами, близкими родственниками (родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сёстрами, усыновителями и усыновлёнными)».
Родственники названы в самом тексте закона только применительно к иностранным публичным должностным лицам — в подпункте 5 пункта 1 статьи 7.3, где речь идёт о повышенном внимании к их операциям. Для двух других категорий закон делает это через отсылку: если организация присвоила клиенту высокую степень (уровень) риска, к его финансовым операциям применяются подпункты 2–5 пункта 1 — а среди них и тот, который говорит о супругах и близких родственниках. Минфин России в информационном сообщении от 12.04.2019 № ИС-учет-17 читает эту отсылку именно так: при высокой степени риска повышенное внимание распространяется и на операции супруга и близких родственников такого клиента.
Выявлять же саму связь с должностным лицом — отдельная задача. Для банков это не просто практика: Положение Банка России от 15.10.2015 № 499-П прямо относит к устанавливаемым сведениям должность клиента, если он относится к лицам из подпункта 1 пункта 1 статьи 7.3, и степень родства либо статус супруга по отношению к такому лицу. Причём это стадия идентификации — от присвоенного уровня риска она не зависит. У остальных организаций, подпадающих под 115-ФЗ, закон не задаёт формы: вопрос в анкете, который заполняет сам клиент, — способ, рекомендованный в методических рекомендациях Росфинмониторинга, и на практике именно он и используется.
Отдельно стоит иметь в виду: понятия «близкие партнёры» в 115-ФЗ нет вообще — категорию close associates из стандарта FATF в описание требований закона переносить нельзя.
Рекомендация 12 FATF формулирует шире: «Требования ко всем типам ПДЛ должны также распространяться на членов семей или лиц, близких к таким ПДЛ». Отличие двойное — у FATF это касается всех типов ПДЛ, а не только иностранных, и охватывает не только родственников, но и близких лиц. При этом статус ПДЛ родственник не приобретает сам по себе — он лишь наследует режим повышенного внимания, пока статус сохраняется у самого должностного лица. Иллюстрация из Руководства FATF 2013 года наглядно показывает эту логику: новорождённый сын иностранного президента сам по себе не становится ПДЛ (если только не является наследником престола или не сменит отца на этом посту), но к операциям, связанным с ним, применяется тот же режим внимания, пока отец занимает должность.
Почему банк спрашивает клиента о статусе публичного должностного лица
Графа про принадлежность к публичным должностным лицам — один из самых частых вопросов в анкетах банков и других организаций, обязанных выявлять таких клиентов. Формулировка обычно зеркалит закон: вопрос не о профессии в бытовом смысле, а о том, входит ли занимаемая или ранее занимаемая должность клиента в одну из трёх описанных категорий.
Для клиента, получившего такую анкету, ответ — не повод для тревоги, а формальное основание, по которому организация будет строить дальнейшую проверку. Если должность подпадает под одну из категорий, дальше применяется соответствующий ей режим — от письменного решения о приёме на обслуживание для иностранных ПДЛ до применения требований при присвоенной высокой степени риска для двух других категорий. Тот же вопрос организация задаёт и про бенефициарного владельца клиента: если у компании есть конечный бенефициар, его тоже проверяют на принадлежность к публичным должностным лицам — отдельно от проверки самого клиента, как часть более широкой проверки контрагента.
Что меняется для клиента со статусом ПДЛ
Подтверждённый статус запускает конкретные меры. Для иностранного ПДЛ это письменное решение уполномоченного лица о приёме на обслуживание, выяснение источников происхождения средств, регулярное обновление сведений и повышенное внимание к операциям. Для должностного лица международной организации или лица на российской должности из круга, установленного статьёй 7.3, те же меры включаются только тогда, когда организация присвоила клиенту высокую степень риска.
Требования носят превентивный, не уголовный характер и не означают, что лицо со статусом ПДЛ так или иначе связано с преступной деятельностью: отказ от деловых отношений только потому, что клиент — публичное должностное лицо, противоречит духу Рекомендации 12.
Росфинмониторинг в методических рекомендациях — они направлены информационным письмом от 12 декабря 2017 года № 53 и адресованы организациям, надзор за которыми ведёт не Банк России, — рекомендует то же: отказ клиенту в принятии на обслуживание только по причине его отнесения к категории ПДЛ не допускается. Это не отменяет самостоятельных оснований для отказа, которые даёт сам закон: если идентификацию провести не удалось, организация обязана отказать в приёме на обслуживание, а при подозрениях в отмывании доходов вправе отказать в проведении операции — статус клиента здесь ни при чём.
Совпадение одного или двух признаков повышенного риска само по себе не означает подозрения — для этого должно совпасть несколько индикаторов, и перечень признаков направлен на выявление тех, кто злоупотребляет финансовой системой, не на клеймение всех ПДЛ.
Как проверить клиента на ПДЛ
Закон формулирует обязанности, а не пошаговый алгоритм: как именно организовать проверку, определяют правила внутреннего контроля конкретной организации. Практика складывается в рабочий порядок.
ФИО, дата рождения, гражданство, занимаемая или ранее занимаемая должность.
От заявления самого клиента до государственных перечней и открытых публикаций.
По дополнительным идентификаторам, не по одному ФИО.
Иностранное ПДЛ, должностное лицо международной организации или российская должность из круга, установленного статьёй 7.3.
Оценить степень риска по правилам внутреннего контроля организации.
Применить требования именно этой категории.
Зафиксировать принятое решение и его основания.
Поставить клиента на регулярное обновление сведений и дальнейший контроль.
Для иностранных публичных должностных лиц этот порядок короче: оценка риска на применение мер не влияет, а письменное решение о приёме на обслуживание должно быть принято до того, как клиент принят.
Закон говорит об этом сдержаннее, чем принято пересказывать. Для иностранных публичных должностных лиц статья 7.3 требует обновлять информацию «на регулярной основе» — конкретной периодичности она не задаёт. Сроки установлены другой нормой и действуют по всем клиентам: для отнесённых к низкой степени риска — не реже раза в три года, для остальных — не реже раза в год, а при сомнениях в достоверности данных — в течение семи рабочих дней. Формулы «постоянный мониторинг» в 115-ФЗ нет вообще: она пришла из Рекомендации 12 FATF, а на практике реализуется через оценку степени риска при обслуживании и правила внутреннего контроля организации.
Подробно о том, как устроена проверка PEP уже после того, как клиент идентифицирован, и как оценивается уровень риска, — в статье «Как работает проверка PEP после идентификации клиента».
Почему совпадения по ФИО недостаточно
Одного совпадения имени мало: мешают однофамильцы и распространённые имена, разные варианты транслитерации и написания, псевдонимы. Проверке подлежат дополнительные идентификаторы — дата рождения, гражданство, страна, должность и период её занятия. Механика нормализации имён, транслитерации и работы с вторичными идентификаторами подробно разобрана в статье «Ложные срабатывания в AML-скрининге».
Где искать сведения и почему одного источника мало
Руководство FATF 2013 года перечисляет источники: сведения, полученные при проверке клиента; собственные сотрудники организации; поиск в интернете и СМИ; коммерческие базы данных; перечни ПДЛ, составляемые государствами; внутренние базы данных финансовой группы; системы раскрытия сведений об имуществе; заявление самого клиента; обмен информацией между компетентными органами.
Здесь два ограничения, о которых редко пишут. Коммерческой базы самой по себе недостаточно: FATF прямо указывает, что для определения статуса ПДЛ использование коммерческих баз данных не требуется и не является достаточным для реализации Рекомендации 12. И отсутствие человека в государственном перечне ничего не доказывает: включение в перечень может подтвердить статус, но отсутствие в нём не означает, что лицо никогда не занимало такую должность, — именные перечни тяжело и дорого вести, они быстро устаревают и не охватывают членов семьи. Единого официального мирового списка публичных должностных лиц не существует.
Что происходит со статусом после ухода с должности
Автоматического срока, после которого к человеку перестают применять усиленные меры, не устанавливают ни 115-ФЗ, ни стандарты FATF. Сама статья 7.3 о бывших должностных лицах не говорит вообще ничего. Ответ даёт Руководство FATF — документ необязательный, адресованный регуляторам и финансовым организациям: прекращение полномочий само по себе не означает автоматического прекращения повышенного внимания, а дальнейшие меры определяются оценкой риска, без привязки к заранее установленному сроку. Учитывают, какое неформальное влияние человек ещё может оказывать, насколько высокой была его должность и связана ли прежняя деятельность с нынешней.
Для иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц международных организаций это прямо работает и в российском контуре: пункт 4 статьи 7.3 отсылает определение этих двух категорий к рекомендациям FATF, а определение FATF охватывает тех, кому значимые публичные функции «доверены или были доверены». Для российской категории такой отсылки в законе нет: она описана через лиц, замещающих соответствующие должности, и бывших должностных лиц закон отдельно не называет — здесь организация действует по собственной оценке риска и правилам внутреннего контроля.
Стоит развести историческую запись о том, что человек когда-то занимал такую должность, — она не исчезает, — и текущие меры снижения риска, которые пересматриваются по мере того, как влияние человека и связь с прежней должностью ослабевают.
ПДЛ, санкции и негативные публикации: три разные проверки
Статус ПДЛ, санкционный статус и упоминания в негативных публикациях — три самостоятельные проверки с разной природой, и путать их не стоит.
| Проверка | Что устанавливает | Что означает совпадение | Что делать дальше |
|---|---|---|---|
| ПДЛ / PEP | занимает ли человек (или занимал) значимую публичную должность; отдельная задача той же проверки — установить родство или статус супруга с иностранным ПДЛ, которые закон требует учитывать в предусмотренных случаях | повод применить меры, установленные для соответствующей категории | подтвердить статус по дополнительным идентификаторам; отказ только из-за статуса не обоснован |
| Санкционные перечни | включено ли лицо в перечень, установленный уполномоченным органом конкретной юрисдикции | правовые последствия зависят от режима и юрисдикции | сверить идентификаторы; применить требования конкретного режима — у OFAC, ЕС и Великобритании они разные |
| Негативные публикации | есть ли в открытых источниках сообщения, влияющие на оценку риска | сигнал для оценки риска, не доказательство нарушения | проверить достоверность и первоисточник, учесть в оценке риска |
Статус ПДЛ не означает автоматической принадлежности к санкционным спискам, а нахождение в санкционном перечне не означает, что человек обязательно публичное должностное лицо: это разные институты — статус ПДЛ характеризует должность, а санкционный статус устанавливает уполномоченный орган конкретной юрисдикции. Ни одно из трёх совпадений само по себе не означает автоматического отказа в обслуживании. Подробнее о том, как устроены сами санкционные режимы, — в статье «Проверка по спискам OFAC, ЕС и Великобритании».
Как это автоматизируют
Хорошо поддаётся автоматизации сбор идентификаторов, сверка с перечнями и коммерческими базами, отслеживание изменений во времени. Хуже автоматизируется содержательная часть: разбор найденного совпадения, определение категории и оценка степени риска по правилам внутреннего контроля — автоматизированная проверка эту часть не заменяет, решение остаётся за комплаенс-специалистом.
Проверка на ПДЛ в NeuroVision
NeuroVision сверяет клиентов с PEP-перечнями, санкционными списками и негативными публикациями, оценивает значимость найденных совпадений, а не только сам факт совпадения, поддерживает непрерывный мониторинг с уведомлениями об изменениях и работает через REST API. В перечне доступных проверок отдельно выделена проверка по перечню публичных должностных лиц (ПДЛ / PEP), а также проверка связанных юридических лиц. Подробнее — AML-проверка клиентов по санкционным и PEP-спискам.
Санкционные списки, PEP-перечни и негативные публикации — в одной проверке, с оценкой значимости совпадений и постоянным мониторингом изменений
Публичное должностное лицо — собирательное обозначение нескольких категорий с разными режимами проверки: сам закон перечисляет их развёрнуто, а общим выражением пользуется лишь однажды, в статье 7.1, определяя его через отсылку к статье 7.3. Для иностранных ПДЛ закон формулирует полный набор требований безусловно, а для двух других категорий те же меры включаются только при присвоенной клиенту высокой степени риска.
Статус — не обвинение, а основание для дополнительных мер: требования носят превентивный характер. Корректная проверка строится на трёх шагах — установить тождество человека, определить его категорию и применить меры по уровню риска, а не на одном лишь совпадении имени.
FAQ
